一、科学性的内涵及公共政策视角下的科学性
 科学性是指通过抽象出事物的特征和本质形成概念,并经过分析和综合、归纳和演绎、比较和分类、判断和推理等逻辑思维过程所得到的反映现实世界各种现象的本质和规律的知识体系,它包括内容是否符合客观实际,是否反映出事物的本质和内在规律,即概念、定义、论点是否正确,论据是否充分,实验材料、实验数据、实验结果是否可靠等。
 科学性是公共政策实行的基本前提：从理论角度来说，科学决策主要包括两个方面的内容：一方面是指决策者进行决策过程中的方法和程序是否符合科学的要求；另一方面是指决策的结果是否符合客观规律。这两个方面相辅相成，是辩证统一的关系。在公共政策中，人们只运用社会科学的方法而不运用自然科学的方法是不合理的。首先决策过程就是对信息的归纳、整理和分析的过程，既包括量化分析的方法，也包括一般的归纳与综合的方法。而量化分析离不开自然科学中的数据推算、整理和比较分析，在此基础上，结合公共利益的要求运用社会科学的方法对决策进行探索并得出结论。
 科学的公共政策主要有两个方面的特征：其一,尊重政策制定对象自身的客观规律并且重视人的需要和全面发展。公共政策是主体按照其所涉及的客观事物的内在规律,通过自主性活动实现管理目标的过程。其二,坚持自然、社会、人类相互协调,重视人和人之间的协调,强调可持续发展。应当把自然、社会、人类看成是不可分割的统一整体,以人类共同利益和价值观为最高准则。当代的公共政策日益复杂和多样化,但是,从科学性的角度来分析这些理论和实践是一个重要的视角,是有积极的意义的。
二、从实践的角度分析公共政策的科学性
 兴建历史文化名城这一公共决策的目的是弘扬中华传统文化，促进就业、新的经济开发点，促进当地旅游业发展，促进当地民众的文化遗产保护意识，促进文化产业化。这一根本目的毫无疑问是合理的，是符合和谐社会建设的要求的。
 兴建历史文化名城暴露了政府在制定公共政策过程中存在的脱离实际、操之过急、缺乏科学论证、不尊重民意等问题，它带来的消极效应有：迁移大量村民、耗费巨额财政资金、刺激地方政府大兴土木，大搞形象工程、造成公众对公共政策的信任危机、透支政府政治资源，不利于可持续发展、政府今后制定公共政策更加专断等。造成上述公共政策出现的各种“偏离”现象的原因是多方而的，而在不同历史时期有着不同的侧重点，从目前我国公共政策的执行情况来看，主要原因是公共政策自身不科学。公共政策不科学的一个前提条件，就是政策本身存在着缺陷。政策是否存在缺陷主要从以下三方而来考虑：首先，政策本身是否科学。一项政策，如果不能反映客观存在着的情况，不符合人多数人民群众的利益、愿望和要求，那么这项政策就缺乏科学性。政策机关在执行这种缺乏科学性的公共政策时，就会出现种种问题。其次，公共政策本身是否规范、严谨并且具有可行性。再次，公共政策本身是否前后协调一致。应保证“政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则，否则必然导致国家受损，群众吃亏，科学的公共政策难以执行。
 只有公共政策遵循公共利益的价值取向,具备科学性和可行性,能够兼顾到效率和公平,具有良好的稳定性和责任性,公众根据理性预期相信该政策的贯彻实施能够实现他们的利益要求,他们才会真诚地拥护和支持公共政策,自觉地在它的限制下选择自己的社会行为。
三、公共政策科学性的改进机制
 在制定政策时应全而考虑问题与挑战。充分考虑公共政策面临的环境，提高政策的科学性和执行性。在政策制定前期，一方面要做人量的调研工作，在充分掌握第一手资料的基础上制定相应的政策，才能使政策更有针对性和执行性;另一方而要充分吸取人民群众的意见和建议并将其纳入到政策制定当中。公民的参与和监督有利于完善公共政策制定的程序，从而确保公共政策的科学性。提高公民在公共政策制定过程中的参与度，有助于民主信念在实践中得到进一步落实，充分保障广大公民的民主权利，真正贯彻公共政策的民主化原则，而且对制定出科学、合理、公正的公共政策，进而实现公共政策的有效性有着重要的现实意义。
 总之，公共政策的科学性是与国家的基本国情、国民状况相伴生的，要有解决问题的信心和决心，也要坚持科学的态度和精神，通过全体公民长期的努力，一定会从根本上解决公共政策科学性的具体实践问题，实现政治体制的科学化。现代政府应该积极考虑建构这些决策理念，从而为民众做出更科学合理的公共政策。
　　　　
公共政策评估的内涵
关于公共政策评估的定义，政策学者有着不同的看法和认识：
 安德森认为，“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后阶段便是政策评价。总的说来，政策评价与政策（包括它的内容、实施及后果）的估计、评价和鉴定有关。作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后阶段。”
 那格尔认为，政策评价“主要关心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否对政策有用，而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动”。
 林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。
 朱志宏认为，“就一项公共政策而言，发现误差、纠正误差就是政策评估，换言之，政策评估的工作就是发现并纠正政策的误差。”
 公共政策评估的概念归纳起来主要有四种观点：①政策评估的着眼点应是政策效果；②政策评估主要是对政策方案的评估，属于政策评估中预测评估的范畴；③政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策效果的评估；④政策评估就是发现误差，纠正误差。我们认为公共政策评估须以“政策结果”为核心概念。“政策结果”有两类：一是政策产出，二是政策影响。政策产出是政府从事某项活动的计划结果，是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其它各种资源。政策影响是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。比如：我们不能仅仅满足于数出一只鸟扇动了多少下翅膀，而且必须要知道这只鸟飞了多远。
 因此，可以给公共政策评估下这样的定义：公共政策评估是评估主体依据一定的标准和程序，运用科学的技术和方法，对公共政策的效益、效率及价值进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动。
　　　　
政策法律化和政策合法化的区别
 政策合法化是指作为对社会、团体、个人行为的规范和指导，政策得到所涉及对象的认可、接受;或者说，是法定主体为使政策方案获得合法地位而依据法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、颁布政策的行为过程。政策合法化是政策制定过程的重要阶段，是政策执行的前提。政策方案只有经过合法化过程，才能成为合法有效的政策。制定政策的目的是通过政策执行来解决政策问题。政策执行要以政策具有合法性为前提，具有合法性的政策，才能取得政策对象的认可、接受和遵照执行的效力。没有经过合法化过程的政策，不具有合法性，就不能付诸实践。
 一项政策经过实践证明在现在和将来的一段时间内是适用的、有效的、成熟的，因而通过法律的形式把它固定下来，这就是政策法律化。政策法律化是政策向法律转化，实质上就是政策立法。政策法律化是社会生活在一定条件下的客观要求，也是政策运动的一种特殊表现形式。政策在一定条件下及时转变为立法，能使政策所要达到的目标有法律的促进和保障。
 政策合法化与政策法律化有许多不同点，主要体现在主体内容、政策过程、调整范围、表现形式、稳定程度诸方面。从主体内容来讲，政策合法化的主体比政策法律化的主体更广泛。有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体，既包括国家立法机关，也包括国家行政机关及其他国家机关。而政策法律化的主体只能是享有立法权的国家机关。从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化，一般是将已经过实践检验证明是成熟的、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从表现形式来讲，政策合法化产出的是“政策”，由决定、决议、纲领、宣言、通知、纪要等形式表现。而政策法律化产出的是“法律”，由宪法、法律、法规等规范性文件形式表现。从调整范围来讲，政策合法化的调整范围大于政策法律化。政策合法化是指政策“合法”，合乎法律规定，符合法律原则和法治精神，所有政策都有其合法化过程。政策法律化是指政策“立法”，制定、认可、补充、修改和废止法律，并非所有政策都要经历法律化过程。“合法”基于一般性政策方案即可，“立法”显然是基于重大的有影响力的政策。从稳定程度来讲，处于“立法”的政策要比处于“合法”的政策稳定。一般来说，政策相对灵活，变化较快，但转化为法律的政策是成功的、成熟的、具有长期稳定性的政策。之所以相对稳定，是因为其在实践中经过反复修改、评估、完善，并适用时间较长。因此，在理论和实践过程中，要弄清政策合法化和政策法律化的内涵和外延，反对把二者等同起来，同时又要反对“重法律轻政策”或者“重政策轻法律”的倾向。
　　　　
国房地产调控政策执行分析
 对政策执行的研究有多种方法，而模型方法是其中最重要的方法之一。史密斯创建的政策执行模型(见图1)认为政策执行有四大主要变量及关系，他在简化执行因素分析上做出了自己的努力，他认为，理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境是影响政策执行过程的几个重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的理想表现方式，包括政策的形式、类型、渊源、范围、合理性及受支持度、社会对政策的印象等内容;目标群体是受政策最直接影响的，对政策采取适当反应的符合政策目标要求的群体和个体，包括组织和制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验;执行机构是政府机构中负责政策执行的组织，包括执行机构和人员，主管领导的方式和技巧，执行的能力和信心;环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行和受政策执行影响的因素，这些都是在政策执行过程中影响其成败所必须考虑和认定的因素。这四种因素之间存在着互动关系，其系统运动的方向决定了一项政策执行的结果。过去人们在政策研究时往往把大部分精力集中在制定理想化的政策上，而很少注意目标群体、执行机构和环境因素的影响。模型方法有可能在满足系统整体性的前提下，将复杂的问题转化为易于处理的简单模型，将有利于我们对要素进行个别和综合分析。把注意力转向政策执行过程的研究可以使我们更加明确政策发展的内在理念，解决执行中的实际问题，产生其积极的实践意义，从而推动经济适用房政策的发展。

史密斯政策执行模型
 对于“理想化政策”而言，从管理型政府到服务型政府的转变包含着政府政策公共化和公共管理社会化的趋势。其中，政府政策公共化意味着政府成为专门的公共政策制定和监督执行的主体，严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证非政府公共组织有效承担公共管理职能。高效、可持续的政策领导力是政府转型成功的首要的基本的标志。相反，政策执行过程阻滞则是政府政策领导力不可持续及其公共服务异位、缺位、错位的表征。为此，政府必须在价值理念上认知政府政策的公共服务本质，注重政府公共服务的民生取向与公共政策的社会保障性质，从社会政治、技术、经济多个角度做政策可行性分析，探讨政策被现有政治系统和社会体系接受和贯彻的可能性，尤其是利益集团在政策决策中的影响力和影响方式。同时，转变单一的政策正面同化功能研究范式，注重政策作为承担政治这一最为突出的“中间因素”的反作用所内含的副效应与多元效用研究。最后，在制度层面，从单一的政策制定转向系统的政策规划—规则，从制度设计上保证政策的可信性第一，对于“理想化政策”而言，经济适用房政策执行的异化是不合理的政策价值取向的必然结果，其有效性与其合理的价值取向有着根本性的联系。这是公共选择机制缺失、政策主体不完善情况下的必然结果。显然，从管理型政府到服务型政府的转变包含着政府政策公共化和公共管理社会化的趋势。其中，政府政策公共化意味着政府成为专门的公共政策制定和监督执行的主体，严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证非政府公共组织有效承担公共管理职能。高效、可持续的政策领导力是政府转型成功的首要的基本的标志。相反，政策执行过程阻滞则是政府政策领导力不可持续及其公共服务异位、缺位、错位的表征。为此，政府必须在价值理念上认知政府政策的公共服务本质，注重政府公共服务的民生取向与公共政策的社会保障性质，从社会政治、技术、经济多个角度做政策可行性分析，探讨政策被现有政治系统和社会体系接受和贯彻的可能性，尤其是利益集团在政策决策中的影响力和影响方式。同时，转变单一的政策正面同化功能研究范式，注重政策作为承担政治这一最为突出的“中间因素”的反作用所内含的副效应与多元效用研究。最后，在制度层面，从单一的政策制定转向系统的政策规划—规则，从制度设计上保证政策的可信性。
 第二，在目标群体及其关系方面，由于政策执行是在不完善的政府制度与不完善的市场制度基础上进行的，因此，走出政策执行困境，既要注重国家主导性制度的嵌入，又要尊重市场及社会内生力量的建设。这就需要切实拓展公民政治参与渠道，在立宪层次上实现政府决策民主化，政府行为法制化，政府权力多中心化，政府信息公开化，及政府职能有限化，进一步完善政策有效执行的制度基础。因此笔者倡导将政策制定、决策建立在对政策涉及的各利益主体进行偏好和博弈模式的研究的基础上，在介入住房政策运作过程的各方主体间建立起良性互动，确保消费者的公民参与权，加强政策过程中专家、学者的参与，建立政策执行中利益相关者间的互动结构，形成一个政府、开发商、购房者之间的互动和制衡机制。
 第三，在执行机构方面，制度建设的滞后使得房地产调控政策并不能充分发挥其功能，这是政策有效执行的巨大障碍，也是政策执行阻滞的直接原因。进一步讲，政策执行过程中诸多矛盾的尖锐化是行政体制分权背景下，地方政府的权力扩张而上级政府又约束力有限的必然结果;是政策执行主体(特别是地方政府)在先前政策惯性和思维惯性条件下路径依赖的必然结果。因此有必要界定集权与分权的合理边界，建立有效的分权制约结构。中央政府应权衡分权的利弊得失，界定集权与分权的合理边界，以制度化的形式规范分权的成果，建立有效的分权制约结构，以此引导政策的科学发展。可行的做法是:尽可能地把中央与地方的财权与事权关系纳入法制化的轨道，以此来调控和约束地方政府经济行为，从而在制度化的环境中使地方政府形成正确的政绩观及政策执行的良性动机(即合理的公共政策价值取向)。
 第四，政策环境分析部分，促使房地产发展的关键在于协调好“国家一市场”这对矛盾。地方政府必须明确其作为公共利益维护者的立场，而不是房地产利益集团的代言人或市场利益的追逐者，而中央政府也有必要强化其对于地方政策行为的指导和监督。
　　　　
新制度主义三大流派评析
 1996年，霍尔和泰勒在英国的《政治学研究》杂志上共同发表了“政治科学与三个新制度学派”一文。这篇文章随后就被大多数新制度主义的研究者所引用，在很大程度上被接纳为一种公认的划分方式。
 霍尔和泰勒在这篇文章中提出，可以将新近出现的新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义这三大流派。这三个流派虽然都自称是新制度主义，但在此之前，这三个流派之间却鲜有相互交流和影响的领域，而且，这三个流派也采用了完全不同的理论假设和分析路径。
 在这三个流派中，历史制度主义的兴起和发展是对20世纪60~70年代盛行的集团理论和功能主义的一种批判反思的结果。历史制度主义的基本假设是，围绕着稀缺资源而展开竞争的各个集团之间的冲突，构成了政治过程的核心所在。正是由于各个国家存在着制度的差异，才导致具有类似倾向和组织能力的各国内部的集团和个体之间的竞争，会在不同的国家产生出差异性的政治后果。相对于其他两个流派而言，历史制度主义的4个明显特征是:倾向于在相对广泛的意义上来界定制度与个体行动之间的相互关系;强调在制度的产生过程中权力的非对称性特征;在分析制度的建立和发展过程时，强调制度路径的依赖特征和政治生活中的意外后果现象;尤其关注将制度分析与能够产生出政治后果的其他因素整合起来进行政治分析。观念、制度与个体理性之间的复杂互动过程，是历史制度主义在分析政治事件时的基本变量。
 理性选择制度主义是政治科学受经济学新制度主义影响之后发展出来的一个流派。这个流派的最大特征就是，借用了一套经济学新制度主义的理性人假设、产权、交易费用等基本概念框架来分析政治问题。理性选择制度主义的4个基本特征是:采用一套典型的行为假设，像经济学一样，他们也假定了一套政治人的固定自利性偏好和计算理性;在经济人的基本假设之下，他们倾向于将政治过程看成是一系列从个体理性到集体非理性的集体行动的困境;他们强调对政治后果产生重要作用的理性个体的策略性算计和交易行为;在此基础上，他们以演绎的方式推出一系列形式化的分析模型。他们的基本结论是，在没有制度约束的情况下，个体理性会导致集体行动困境的出现。为了实现理性自身的价值和利益，他们理性地创造出了制度;制度一旦产生之后，就为相关行动者提供了约束和激励机制，制度本身能否存续则取决于它能否为相关行动者带来最大的益处。
 政治科学中的社会学制度主义严格说来应该称为社会学的新制度主义，这一流派主要发端于社会学的组织理论在20世纪70年代以来的革新。社会学组织理论在70年代以来的革新主要表现为，批判组织体制的扩展来自于理性化扩展的观点。其中最典型的代表，如迪马奇奥和鲍威尔等人认为，组织体制同质化过程的动力，已经再也不是马克斯·韦伯所指出的竞争和效率需求，而在更大程度上是因为特定的组织场域之内的合法性压力。这一流派的4个特征是:在最为广泛的意义上界定制度，在他们那里，制度不仅仅包含正式规则、程序和规范，而且还包括为人类行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模版;他们认为，制度影响、制约甚至决定行为的方式在于，它为特定社会化过程中的角色提供了某种内在化的“行为规范”和认知模版，即指明行动者在特定情景下把自己想象和建构成何种角色。因此，制度之所以能够得到扩展，现存世界的制度之所以会出现大量的同质化现象，并不是来自于理性人的算计和合作意图，而是来自于这种制度能够适应特定的文化背景，能够在某种文化背景和组织场域中体现出合法性。
 霍尔和泰勒的这种划分方式虽然说在很大程度上以一种简练的方式覆盖了政治科学中的新制度主义，并且已经为大多数研究者所引用，但是，在这篇文章发表不久，就受到了来自两个方面的激烈批判。对历史制度主义最为激烈的批评来自于新制度主义的研究者科林·海和丹尼尔·温科特。他们在“结构、行动与历史制度主义”一文中认为，霍尔和泰勒的这种划分并不是一种严格的理论和方法论上的划分。因为从社会本体论的角度来看，霍尔和泰勒所概括的理性选择制度主义的社会本体论是“算计途径”，社会学制度主义的社会本体论是“文化途径”。但是，正如霍尔和泰勒自己所看到的那样，历史制度主义在社会本体论问题上是在二者之间进行随意取舍。如果这三者之间没有一个并列的社会本体论的话，那么显然是不能存在着三个并列存在的新制度主义流派的。不过，丹尼尔和科林还是认为，如果历史制度主义能够发展或构建出一种他们所概括出的结构与行动之间的二元互动式的本体论的话，这三种流派的划分还是成立的。
 以彼得斯为代表的第二种观点则认为，霍尔和泰勒可能在有意无意之间混淆了马奇和奥尔森所倡导的规范制度主义与以社会学组织理论为代表的新制度主义之间的界限，而将二者看成是同一种社会学制度主义。事实上，马奇和奥尔森的新制度主义虽然受到了社会学新制度主义的影响，但是其主要取向还是来自于传统政治科学之中的旧制度主义，而从社会学组织理论中所产生出的新制度主义的主要资源则是涂尔干的结构理论和韦伯的合法性理论。因此，另外一些学者虽然也大体上同意霍尔和泰勒所提出的三分法，但是他们在谈到这个问题时，更愿意使用理性选择制度主义、历史制度主义和组织理论中的新制度主义。还有一些学者则提出，霍尔和泰勒的划分大体上是可以接受的，但是由于他们这三种说法容易引起混淆和误会，所以应该对其冠之以确切的名称。前述的迪马奇奥和尼尔森等人为三个流派所定的名称是:理性—行动的新制度主义、社会—建构主义的新制度主义和调节—冲突的新制度主义。并且，虽然这三个流派都在被政治科学家们所利用，但事实上是整个社会科学界都在使用这三种分析框架;严格来说，无论是就方法论还是就应用范围而言，理性—行动的新制度主义主要是一种经济学中的新制度主义;社会—建构主义的新制度主义主要是一种社会学的新制度主义;调节—冲突的新制度主义则主要是一种政治科学中的新制度主义。
 从这里可以初步得出的结论是，尽管学术界一直有人在试图对霍尔和泰勒的划分方式进行修补，但是，三分法及其主要划分结果基本上已经被学术界所接受。近年来在流派研究方面的注意力，已经在很大程度上转向了去探讨这三个流派之间的内部交流、整合潜力及其研究领域的拓展。